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中非這對50多年“真老鐵”,靠啥秘訣來保鮮?

來源:鳳凰國際智庫 | 作者:唐羊 | 時間:2018-09-06 | 責編:李曉曼

今日,以“合作共贏,攜手構建更加緊密的中非命運共同體”為主題的“2018年中非合作論壇”順利舉行,北京正式進入非洲時間。

歲月飄搖,從為爭取民族獨立與解放并肩作戰的親密戰友,到充分開展經貿合作的戰略伙伴,中非這對情深義重的“老兄弟”已攜手走過了半個多世紀。非洲目睹了中國從一窮二白的境地崛起成為世界上最大的發展中國家,中國也見證了非洲從一無所有的苦難之地搖身變為世界上發展最迅猛的地區之一。

官方數據顯示,2017年中非貿易額高達1700億美元,比2000年翻了17倍。中國對非的投資存量達1100億美元,連續9年成為非洲第一大貿易伙伴國。基建領域如火如荼的合作正將中非關系推向“新高潮”,蒙內鐵路的開通帶動肯尼亞GDP增長1.5%,卡魯瑪水電站更為烏干達創收超2億美元。“一帶一路”倡議的深入拓展、中非之間全方位、多領域的合作,一幅中非合作的宏圖早已徐徐鋪開。

是非洲需要中國,還是中國更需要非洲?面對外媒的唱衰、風險的規避、償債的壓力等質疑,中國有何應對良策?身處孤立主義、民粹主義、經濟下行的動蕩時代,中非兩國合作又將何去何從?

本期《戰略家》,鳳凰網國際智庫邀請到北京大學非洲研究中心執行主任劉海方、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員崔守軍兩位非洲問題專家,深度解碼中非關系,精準透視中非合作未來。劉海方認為制定政策時要強調“可持續性”,并且非洲版圖遼闊,應根據不同國家因地制宜。非洲的人力資源發展、農業現代化水平提升、中非間軟實力的增強或將成為本屆中非合作論壇的創新亮點。崔守軍從全球戰略的角度做出預判,“相比歐洲各國的‘有心無力’、美國的‘有力無心’,中方的‘有心有力’成為中非合作的必然選擇”。

非洲歡迎“中國式介入”,中國讓世界重新審視非洲

鳳凰網國際智庫:軟實力、硬實力一直是政治學領域被高頻提及的熱詞。當前中國在非洲的軟硬實力建設,究竟哪個更顯緊迫?

劉海方:李克強總理在埃塞出席中非經貿、人文座談會時曾說,經貿和人文是推動中非合作不可或缺的兩個輪子,目前經濟的輪子轉的太快,與之匹配的文化輪子還跟不上。我認為這個總結十分經典和精準。目前雙方合作中突顯的諸多問題,主要體現在認知上的差距,因對彼此文化、文明的不了解而產生誤會。作為學者,我們很期待在新一屆峰會上以及系列的行動計劃中,把文化交往上的“短板”強調出來。中非交往不僅僅應是“官方熱”,而要升溫“民間冷”。

崔守軍:軟實力與硬實力都是國家綜合實力在域外的表現,具體到中非關系而言要兼顧。從中非關系的發展來看,中國在非洲的硬實力在新時期取得了質的飛躍,主要體現在貿易、投資、基建、交流互信等領域。與此同時軟實力也取得了發展,去年有一個民意測評機構發布了“非洲晴雨表”,大約2/3的非洲人民認為中國在非戰略是積極的。當然還有很多其他指標,如留學生、孔子學院。第三方機構關于中國形象的調查是一個良好的佐證,側面證明了中國國家形象在非洲的改變。

鳳凰網國際智庫:您如何看待外交部所提及的中國“建設性介入”非洲事務?非洲國家對此持怎樣的態度?

劉海方:據我觀察,非洲國家希望中國的介入越多越好。

回溯五六十年代,中非開始建交,中方的不干涉內政、尊重且支持民族獨立、堅持不被大國裁制均是時代的產物。而如今,非洲對中國仍舊敞開懷抱,中國作為最大的發展中國家,走過的路對非洲有著諸多的借鑒意義。九十年代前后,非洲一直被冠以“冷戰的孤兒”,因其曾經被前蘇聯和美國兩大陣營“綁架”,成為戰略競爭的犧牲品。故很長一段時間內,非洲的債務、貧困等問題持續集中地爆發,甚至進入新紀元,非洲仍是國際上被極度冷落的對象。

我認為,中非關系、尤其是中非合作論壇轟轟烈烈地召開才終于聚焦了世界對非洲的目光,中國促使西方重新審視非洲。從“苦難”到“機會”,重返的西方式援助多為“有條件性的援助”,而類似中國、印度、巴西此類新興經濟體對非的合作不談援助的條件,讓非洲國家能夠有主權,能主導自身發展道路的。我認為,中國對非洲的“建設性介入”是全方位擴展的。從最初的不干涉內政,到如今經濟領域的深度合作,和平安全的承諾,社會性疾病的援手,隨著中非合作成果的進一步豐滿,非洲對中方的態度也會愈發積極。

崔守軍:“建設性介入”說明中國作為全球性大國,更加注重在地區關系上發揮建設性作用。如果往前回溯,中國對非洲的建設性作用一是體現在蘇丹問題的解決上,中國向非洲派出第一位特使,這在非洲取得了良好的口碑;第二個含義是關于國際維和行動,中國在聯合國框架之下向一些沖突的熱點國家派出了維和部隊,習主席也有關于中國要更加積極主動地承擔維和義務和大國責任的表述,這是促進非洲和平和發展的表現。我認為,中國不介入其他國家的國內事務,但應該利用在政治、經濟、文化上的綜合實力,在地區和全球關系熱點的、有爭議的問題上更多發揮斡旋作用。

鳳凰網國際智庫:您認為非洲的發展潛力到底有多大?非洲的發展對于中國的意義在何處?

劉海方:這個問題問得特別好。國內媒體鮮少提及非洲對中國的意義,從而忽略了非洲對中國的幫助。“南南合作”旨在互惠互利,合作都是雙向帶動。非洲對中國的幫助,不應僅僅停留在幫助中國在國際上獲得更多話語權的政治意義上。中國自身在經濟上也存在轉型升級的需求,需要能夠解釋自己的經驗和教訓、并向更廣泛的發展中世界分享,這同時也是中國穩固自身的發展根基。若不能大規模購買美國國債,中國過剩的資本應當怎樣合理分配?愈加多元化的戰略合作伙伴的選擇成為突破口。中國若要化解經濟不確定性的風險,這使得每個地區的發展至關重要,應該通盤考慮。非洲獨立后,受制于基礎設施的困窘,而中國目前對非洲的大規模基建援助,使得非洲人對中國充滿感激。非洲成為“一帶一路”倡議是“先行先試版”,類似深圳在改革開放中的地位。同時,良好的互信非常利于促進“民心相通”。

鳳凰網國際智庫:中非合作的持續開展讓西方“醋意十足”。“中國貸款加重非洲債務負擔”、“中國以資金蠶食非洲國家主權”、“中國在非洲搞新殖民主義”等唱衰中非合作的觀點層出不窮。對于這些負面論斷,您如何評價?

劉海方:西方的負面論調已不是新鮮事。在推動中國對非的全方位合作中,這些言論也有值得思考之處。例如“新殖民主義”是針對“老殖民主義”而提出的,意在闡明非洲雖實現了政治上的獨立,但還是難逃經濟上的“被控制”,即外界把非洲純粹地當成原料供應國,所有的制成品全部從發達國家產出,牢牢鎖定了非洲的經濟地位。故我們也要審慎中非之間的關系,不能重復之前的關系,否則難逃指摘。

而從中國政府近些年提出的“經濟合作轉型升級”的概念中,中國對非的合作逐步由貿易主導的合作轉為用投資來帶動。中國的產能合作進一步走出去,而非洲方面的新一輪資本和人口宏利剛好可以承接。中非轉型升級后的合作關系可以破解“新殖民主義”存在的任何理據,中非間的投資合作已是大勢所趨。這些年所目及的“Made in Africa”,例如埃塞俄比亞、盧旺達、尼日利亞的工廠,其中都能看到中國的影子——即由投資生產而帶動非洲工業化的實現,幫助非洲打造自身的品牌,這使得所謂“新殖民主義”的迷思不攻自破。

崔守軍:中非關系的發展主要看合作雙方之間的相互感覺和舒適度,第三方意見很多時候出于各種目的而滋生“羨慕嫉妒恨”的情緒,這也很正常。習主席2015年參加約翰內斯堡峰會上提出升級全面合作戰略合作伙伴關系,這說明中非關系的發展是良性的。這從貿易、投資和發展援助這三個指標都可以看出。

從貿易指標來看,自中非合作論壇開展至今,中非每年的貿易增長率平均在20%左右;從投資來看,中國對非洲的投資在過去的十年當中,每年增幅達到40%;從發展援助來看,中國領導人對非洲的承諾都得到了很好的落實。包括第三方測評機構對中非關系的判斷也是非常積極的。蒂勒森訪問非洲時將“債務帝國主義”標簽往中國身上安,這一指責是毫無基礎的,也是站不住腳的,中國對非洲有非常多的債務減免,這都有利于非洲的發展。

非洲是“一帶一路”倡議的試驗田,中國“授人以漁”

鳳凰網國際智庫:2012年以來,中國年均在非洲基建投資穩定在120億美元左右,已成為非洲基建領域最大的投資來源國。于此過程中,中非合作中應當如何合理舉債?合作過程中存在著什么樣的難點和困局?“共商、共建、共享”,其中的風險應如何共擔?

劉海方:中非債務風險的防范涉及到可持續性發展的問題。我認為基建的投入如果能夠伴隨著制造業,農業、商業的到來,這樣的變化就是全方位的。若所有的設施建設能將生產部門、人、物的流通串聯起來規劃設計,對于基建的投入便有可能成為是“有回報的”。我曾到坦桑尼亞等國家進行農業調研,發現農地里的果蔬糧食成熟后直接掉落到地上,根本沒有交通方式運送出來,也缺乏農業現代化的基礎設施建設,中對非的主要貸款流向正是基建方面。坦桑國父尼雷爾曾在1970年表示:“發達國家已經在把人忙著送到月球上去,而我們著急如何把人送到鄉村去。”若鄉村和城市之間不聯動發展,也無從實現農業工業一體化。

崔守軍:如果將中非關系定義為一種相互依賴關系的話,中國是強勢的一方,非洲可以說是弱勢的一方。因此,中國應當注意同非洲之間的發展步伐,以及合作方式。具體來講,在“一帶一路”走出去過程中,中國在非洲的很多企業除了西方媒體廣泛報道的國有企業之外,還有大量的民營企業。麥肯錫最近出了一份調查報告,說中國在非洲有超過一萬家私營企業,其中以中小企業為主。這些企業的發展大多以市場為主導,有利于促進當地就業和技術轉移,推動經濟發展。可以說私營經濟對非洲的發展做出了很大的貢獻。另一方面,應當注意中非合作很大程度上也開創了公私合營的模式。一個企業去非洲投資,會得到國家進出口銀行和國家開發銀行的資助,以國家資本的方式進入,同時非洲當地的政策性銀行和民間資本也可以提供一些融資,因此可以明顯降低當地民眾對于環境和投資風險上的顧慮。從長遠來看,這是中非合作的一個新趨勢。

鳳凰網國際智庫:“一帶一路”倡議深入非洲前后,中國與非洲的合作、交往模式發生了哪些變化?“一帶一路”的入局能否開辟中對非的合作新模式?

劉海方:原先“一帶一路”倡議的合作模式是在中非合作論壇下,屬于多邊機制。但在與非洲國家實施合作計劃時,又是雙邊為主的。故中非合作論壇涉及跨國界的比較少,而“一帶一路”倡議帶來了觀念的轉化,相比之前更強調國別,如今聯通的概念讓非洲大陸自成“一盤棋”。今年春季,非洲大陸自貿區已有雛形,很大一部分國家也簽署了自貿區協定,非洲的“大市場”愈漸形成。非洲原來區域一體化發展缺乏條件,例如東南亞區域貿易一體化已達到60-70%,而非洲內部僅有10-12%,首先是因為缺乏互相交通聯系。但非洲的潛力很大,“一帶一路”倡議使得非洲有機會以更加整合的方式發展、更成一體,會逐步向跨國別、跨區域、向“大市場”的方向打造。并且,互聯互通的概念本就與非洲一體化的要求一拍即合,這應成為新的發展契機。

崔守軍:中非合作在“一帶一路”倡議提出之后,更加注重產能合作。非洲的發展說到底是工業、農業和基礎設施的的現代化。這些都包括在了“一帶一路”實施的重點中。“一帶一路”最初提出時,僅限于北非和東非區域,后來進行了拓展。肯尼亞、埃塞俄比亞等東非國家一直是中國關注的重點。

鐵路的建設是中國幫助非洲發展的一個重要方面,根據世界銀行的數據,每1美元的投入都會帶來0.6美元的經濟增長,這種帶動效益是非常強的。非洲各國要出口基礎原材料來換取外匯收入,但基礎設施的滯后阻礙了發展,沒有鐵路、港口、機場,有產品也難以輸出。中國一方面增加當地投資,幫他們開發資源,另一方面又以基礎設施項目幫助他們進行出口。西方指責中國是“掠奪”,但中國的很多投資都是以股權的方式進入當地的,幫當地創造了就業,提供了技術轉移、管理經驗和中國標準。還有工業園和自貿區,也都是新時代促進中非合作的新方式。這些從長遠來看對于非洲的發展都是非常有利的。

鳳凰網國際智庫:2015年中非合作論壇約堡峰會正式確立中非全面戰略合作伙伴關系,中非合作目前已經在經貿、投資、電力、教育等方面如火如荼地展開。在您看來,中非合作在哪些領域還有擴展空間?“一帶一路”將如何同非盟《2063議程》、聯合國2030年可持續發展議程、非洲各國發展戰略對接?

崔守軍:可持續發展是國際社會的共識,《2063議程》和2030可持續發展議程都是幫助各國取得經濟增長,解決就業、增加教育投入、融資支持、基礎設施發展、減債這些環節與可持續發展高度契合。中國在這方面經驗豐富。中國對非洲的貢獻既有物質上的,也有經驗層面。比如說東非多地效仿中國改革開放初期設立的經濟特區,賦予優惠的稅收和投資政策,作為國家發展試驗田。這種經驗經過本土化,根據本國條件得到適當推廣。中國不僅“授人以魚”,輸出技術和資本,同時也“授人以漁”,與非洲各國共享發展經驗。

另一個方面就是產能合作,非洲各國要進行可持續發展,必須升級產業結構,發展制造業。中國資本在非洲的投資促進非洲國家的工業化,這也是“一帶一路”框架下開展產能合作的應有之義。第三,基礎設施是非洲廣大發展中國家特別看重的一點。很多非洲朋友都問我,中國是怎么實現這么好的基礎設施建設的?中國有資本、技術,有大規模工業生產能力,非洲又有需求,幾個因素結合之下,正好符合《2063議程》和2030年可持續發展議程的需求。

對非關系下一步?美國有力無心,歐洲有心無力,中國既有心又有力

鳳凰網國際智庫:越來越多的歐洲國家將目光投向非洲。法國在近代史上曾是許多非洲國家的宗主國,馬克龍正將其軟實力目標“對準非洲”;英國在“脫歐”之后,也愈發看重英非關系,本周英國首相特雷莎·梅也到訪非洲。相比西方國家,您認為中非合作有什么特點和優勢?

劉海方:英法的合作模式顯而易見,他們均屬于老殖民國家,從未離開過非洲。他們與非洲的文化聯結、歷史因素、包括制度機制都有自身的特色和安排。中國與非洲的在文化、歷史上的維系看似比較弱,但實則在獨立解放時代,中非之間的這種“solidarity(團結)”的感情在雙邊合作過程中頗具意義。中國的舉國體制也能在短時間內集中力量半大事,目標明確。當下西方對非洲長期的“施壓”已不能解決非洲的發展問題,西方國家也在逐漸轉變方式和態度,更看重經濟合作、而不是用援助來施壓。而中非之間建立在深厚友情上的政治互信,正可以順利推進經濟合作的達成和介入。

崔守軍:從全球層面的幾個戰略選擇對象來看,歐洲各國“有心無力”,雖然是老牌的殖民宗主國,但是經受了債務危機,以及歐洲一體化進程出現了一系列的問題,無力顧及非洲;美國“有力無心”,雖然前幾年還挺重視非洲事務的,但是特朗普上臺之后將心思放在國內優先,“美國第一”,專注與中國進行戰略競爭。而中國不管是從存量和增量來看,在軟實力還是硬實力的建設都取得了非常好的成果,中國提供的條件在各方面都能滿足非洲的需要,可以說是“有心有力”。因此從能力和意愿這兩方面來看,與中國合作都是非洲的必然選擇。

鳳凰網國際智庫:近年來,世界政治動蕩不安,經濟艱難復蘇,中美爆發貿易戰。當孤立主義、民粹主義盛行,這些全球性的政治運動和經濟浪潮將對中非合作產生什么影響?中非對此有何應對良策?

劉海方:美國國內的政局變化、領導人風格的不確定性不僅波及中美關系,也影響了美非關系。非洲來自美國政府的援助在大規模減少,重視程度也在減弱。據悉,最近會有相關政策的調整和變化,但具體表現形式還有待觀察。中非目前能做的便是擴大雙邊交往的影響力,這也是對孤立主義、民粹主義的正面回擊。非洲目前最大的沖突和爭端與經濟的不景氣緊密相連,當務之急還是應當促進非洲的發展。

崔守軍:對于這個問題需要從兩個層面來看。一是全球政治、經濟層面存在很大的不確定性,民粹主義和貿易保護主義盛行,“美國第一”、英國脫歐。但同時也有積極的層面,那就是中非關系發展的確定性。中國對非洲的戰略承諾沒有變,非洲同中國合作的既定政策和戰略也沒有變。從全球大環境的不確定,轉到中非關系上的確定,我們可以得出結論,中非關系的發展迎來又一個機遇期。

鳳凰網國際智庫:“非洲”是一個相對寬泛、抽象,模糊的概念,其內部不論在經濟發展水平,還是在社會習俗方面都有著巨大差異。中非合作中不乏跨國界的項目,某些甚至將非洲作為一個整體來推進。于此過程中應如何平衡非洲內部的差異和發展?

劉海方:正如我前面所言,我認為“可持續性”應當放在政策制定的首位,“一帶一路”倡議五通中“設施聯通”正成為中非合作的關建一環。目前我們正在做中非合作可持續發展合作的相關研究,主張中非雙方對彼此進行充分了解,同時對非洲大陸的不同國家進行差異化的政策設計,區分國別。國家的多樣性必須通過多樣化的方案來實施,沒有一蹴而就的政策方案,“one size fits all”是不可能的。只有在前期規劃時將將“可持續性”的立場明確,才能在后續的實踐中減少失誤。

崔守軍:中國以中非合作論壇為抓手,在論壇的多邊框架下開展雙邊合作,多邊和雙邊并行不悖。政策實踐來說,要優先發展對中國有好感的國家。從政策選擇角度來看,根據中國整體戰略布局、各國對華政策進行排序,主要有四個層面。一是雙邊關系強勁、建立了良好的政治互信的國家,比如南非、埃塞俄比亞等;其次是雙邊關系穩健發展的;還有些國家與中國是一般的伙伴關系;最后是一些中國的政治經濟存在不多的國家。中國對外合作要符合國家利益,不論從外交部的政策表述還是從合作的具體實踐來看,東非與“海上絲綢之路”關系密切,又有著良好的自然稟賦,是合作的重點區域。

鳳凰網國際智庫:2015年12月,習近平主席在中非合作論壇約翰內斯堡峰會上宣布了3年內中非重點實施的“十大合作計劃”。截至目前,“十大合作計劃”經貿舉措全面落實。據您的分析觀察,本次論壇將會有怎樣的創新亮點?

劉海方:我對此次峰會有三大創新上的期待。

首先是非洲的人力資源,自2015年的“十大合作計劃”落實以來,大規模的工業與產能的合作過程中顯露出了短板,即人力資源跟不上。中國應在非洲匱乏的基礎教育上給予怎樣的支持?雙方合作過程中怎樣能夠有足夠的技術轉讓以及相關培訓?非洲本土的知識生產和創新力都是有待發展的。

其次是農業現代化發展上應有更多著力點。工業農業發展應齊頭并進,不能割裂來看,非洲的農業應成為工業化長遠發展的有力支撐。如果評估非洲目前工業化的發展水平,很難追趕上其他國家,也缺乏比較優勢。但非洲本身的農業發展資源十分豐厚,非洲應立足本身農業,打造“農業+工業+交通”的發展模式,隨即打造服務業,提升價值鏈,這些應成為非洲發展的極大創新特色。

最后便是中非間軟實力的提升。文化交流不應停留在官方的會晤或握手,而是應該鼓勵更多的年輕人、學者或專業人士去到非洲研習、了解非洲。目前英法兩國也意識到這個問題,并積極行動起來。文化交流的意義本身就應是雙向、均衡發展的。

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