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姜超:中國宏觀稅負高在哪里 從哪里降?

來源:鳳凰國際智庫 | 作者:姜超 | 時間:2018-09-06 | 責編:李曉曼

摘要

中國宏觀稅負有多高?從橫向比較看,中國狹義宏觀稅負(稅收/GDP)已達17.5%,雖然低于發達經濟體,但明顯高于俄羅斯、印度、巴西等新興經濟體,而中國廣義宏觀稅負(一般政府收入/GDP)高達27.6%,已和大部分發達經濟體相差無幾,這表明中國各種非稅費用負擔壓力明顯偏高。從縱向趨勢來看,94-12年間,中國財政收入、稅收收入增速持續高于GDP名義增速,收入法下,生產稅凈額/GDP也從94年的13%升至16年的16%。過去十年間,非稅收入整體增長到5倍,其中專項收入漲幅5.6倍,土地出讓金收入也接近翻番。

企業稅負偏重,間接稅比重大。中國企業部門稅負偏重,表現在兩個方面:一是整體稅負偏重。我國企業納稅占比超過80%,其中增值稅、企業所得稅分別占到39%和22%,相比之下,歐美發達國家企業稅收占比普遍在40-50%。此外,廣義稅負中的各種費用、土地出讓金和社保基金繳納,也都主要由企業承擔。近兩年,隨著政府簡政放權,非稅收收入規模下降,但是土地出讓金和社保基金繳納逐年遞增,企業廣義稅收負擔并沒有減輕。二是間接稅比重過大。目前我國企業稅費中,以增值稅、消費稅為代表的間接稅占總稅收比重達到60%,而發達國家一般在50%以下。增值稅是我國企業最主要的間接稅稅種。美國等部分國家或地區甚至不設增值稅,而在采用增值稅的國家中,我國16%的基本稅率也處于世界中等水平,高于亞洲新興市場國家。增值稅占比過高,反映出我國稅收制度過于依賴商品流轉環節征稅。

居民稅負尚可,收入調節欠佳。整體來看,我國居民稅負并不算重。宏觀視角下,我國個人所得稅/GDP僅為1.4%,遠低于發達國家,甚至低于拉美新興市場國家,個稅占稅收比重7.7%,不及美國1/5,也同樣低于拉美新興市場國家。微觀視角下,個人所得稅/人均可支配收入為2.9%,遠低于主要發達國家10%的平均水平。然而,由于向企業征收的間接稅部分會轉嫁給居民,加上過去幾年,個稅增速遠超居民收入增速,所以居民實際感受稅負并不輕。并且,目前個人所得稅制度并未能較好的調節居民間的收入再分配。近兩年我國居民收入基尼系數再度回升,收入差距擴大,這從側面反映個稅對收入調節不力。其關鍵原因在于,我國個稅征收中,對勞動報酬收入課稅較高,在資本所得稅方面稅率較低。現行稅法下,我國并未對個人設置資本利得稅,個人所獲得的資本利得部分計入財產轉讓所得收入,適用20%的比例稅率,而反映勞務報酬的工薪所得,則適用7級超額累進稅率,最高可達45%,資本利得部分占個稅比重僅為6.4%,遠低于發達國家。

降低稅負,路在何方?我們認為,未來在以下三個領域仍然存在降低稅負的空間:一是降低非稅負擔。今年初全國兩會《政府工作報告》中,在“深入推進供給側結構性改革”部分提出,要大幅降低企業非稅負擔,包括進一步清理規范行政事業性收費、調低部分政府性及基金征收標準,并提出全面為市場主體減輕非稅負擔3000億的目標。二是降低企業間接稅負。《政府工作報告》同樣提出,要進一步減輕企業稅負,尤其是改革完善增值稅制度。3月底國務院常務會議確定從降低部分行業增值稅率、統一并上調增值稅小規模納稅人標準、進行稅額一次性退還等三個方面深化增值稅改革。而本周召開的國務院常務會議也強調“積極財政政策要更加積極”,并聚焦減稅降費,意味著下半年企業減稅仍然值得期待。三是調整居民稅負結構。《政府工作報告》提出,要為企業和個人減稅8000多億元,而6月底《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》提請人大審議,時隔7年個稅起征點再次上調,稅率級距也進一步擴大,同時新增專項附加扣除,將有助于提振消費、擴大內需。我們認為,在降低居民總稅負的同時,也應調整居民稅負結構,下半年仍然值得期待。

1.中國宏觀稅負有多高?

1.1橫向比較:高于其他新興經濟體

狹義宏觀稅負:低于發達國家,但高于其他新興。狹義的宏觀稅負是指一國稅收收入占GDP的比重。根據OECD最新數據,16年36個OECD國家稅收收入/GDP的平均值為34.3%。其中最高的丹麥達到了45.9%,美國(26.0%)、日本(30.7%)、英國(33.2%)、德國(37.6%)、法國(45.3%)普遍在30%以上。而16、17年中國稅收收入/GDP僅為17.5%,雖然低于上述主要發達國家,但仍然高于其他新興經濟體,俄羅斯(16.8%)、印度(16.1%)、巴西(14.3%)的稅收收入/GDP均低于我國。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

廣義宏觀稅負:接近發達國家,新興中排名前列。廣義的宏觀稅負指一國一般政府收入占GDP的比重,其中一般政府收入包括公共財政收入(稅收收入+非稅收入)和政府性基金收入兩部分。根據IMF的統計,17年各發達經濟體一般政府收入/GDP的平均值達到36%,而新興和發展中經濟體僅為26%。而17年中國一般政府收入/GDP為27.6%,和大部分發達經濟體已相差不多,在新興經濟體中也是處于偏高水平。如果把社保基金收入、國有資本經營收入也算作政府收入,中國廣義宏觀稅負將突破30%。

“費”的相對壓力更大!更值得注意的是,廣義宏觀稅負較狹義宏觀稅負增加的部分主要是“費”。比如非稅收入包含專項收入、行政事業性收入、罰沒收入和其他收入。政府性基金收入中,國有土地使用權出讓金占比超過70%。將各種“費”納入統計后,中國宏觀稅負排名更為靠前,這意味著,中國費的壓力較稅相對較大。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

1.2縱向趨勢:稅負持續增加,非稅不容忽視

財政、稅收增長快于經濟,財稅負擔持續上升。94年分稅制改革以來,財政收入、稅收收入增速持續高于經濟增速,這一現象一直持續到12年。與之相應的是,中國財政收入、稅收收入占GDP的比重也從90年代的10%左右,持續上升至17年的20.9%和17.5%。與之相應的是,收入法下,生產稅凈額占GDP的比重也從90年的13%持續上升至16%。

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非稅收入、土地出讓收入漲幅較快,不容忽視。而非稅收入、土地出讓收入的快速增長令宏觀稅負進一步加大。過去十年間,非稅收入整體增長到5倍,其中專項收入增幅達到5.6倍。而政府性基金收入也從12年的3.8萬億元上升至17年的6.1萬億元,接近翻番。而非稅收入和土地出讓收入的征收對象主要是企業。其中土地出讓收入又通過地價傳導至房價,最終由居民承受。

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2.企業稅負偏重,間接稅比重大

2.1中國企業部門稅負偏重

根據納稅主體劃分,我國的企業部門納稅占比超過80%。當前我國共有包括增值稅、消費稅、進口環節稅、企業所得稅、個人所得稅、城建稅、契稅、土地增值稅等18個主要稅種,其中企業兩大納稅稅種增值稅和企業所得稅在2017年總稅收中的占比分別達到39%和22%,企業納稅占比合計超過80%。

而從廣義宏觀稅負的角度來看,企業的稅收負擔也很重。除了狹義的稅負以外,廣義宏觀稅負主要包括非稅收收入中的各項費用、土地出讓金和社保基金繳納,其中前兩項也主要由企業承擔。近兩年,隨著政府簡政放權,非稅收收入規模開始出現下降,但是土地出讓金和社保基金繳納逐年遞增,企業廣義稅收負擔并沒有減輕。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

與其他國家相比,我國的企業稅占比明顯偏高。按照企業稅占總稅收的比重來計算,2017年我國企業稅占比超過80%,相比之下,主要發達國家美國、加拿大、英國、德國企業稅占比僅為34%、42%、50%和52%。可以說,與OECD主要發達國家相比,我國的稅收負擔主要由企業承擔。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

而從稅收占企業利潤的比重來看,我國的企業納稅負擔也相當重。根據世界銀行的統計數據,2017年我國企業納稅規模占利潤總額的比重高達67%,僅僅略低于巴西。無論是和歐美的發達國家,還是和亞洲其他新興市場國家相比,我國企業稅費占利潤的比重都過高。

企業稅負過重將降低企業生產活動的積極性,因此合理減稅是未來激發企業活力,托底經濟的重要手段。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

2.2中國企業間接稅比重大

直接稅是對收入或財富征稅,而間接稅相當于對消費的征稅。稅收按照實際負擔人可以分為直接稅和間接稅,前者根據所得或者利潤征稅,可以用于再分配、維護社會公平,而后者對交易或消費的行為征稅,容易發生稅負轉移,但是簡單易行。目前我國稅種中增值稅、消費稅均屬于間接稅,而企業和個人所得稅屬于直接稅。

企業稅收負擔過重主要是因為企業間接稅占比過高。根據我國稅收收入分配來看,2017年我國企業稅費中企業所得稅占比27%,而以增值稅、消費稅為主的間接稅占比則超過70%,其中光增值稅一項占比就達到47%。

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而橫向比較,我國企業間接稅占比也明顯高于其他國家。根據OECD數據統計,發達國家企業間接稅占總稅收的比重一般在50%以下,相比之下,我國企業間接稅占總稅收的比重則達到60%。發達國家企業間接稅占比較低,是因為他們以直接稅為主,并且個人所得稅比重較大,因而直接征自流轉環節的間接稅比中國低很多。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

考慮到我國企業最主要的間接稅是增值稅,下面我們對增值稅的情況再做進一步的分析。

我國增值稅率處于世界中等水平,并不算高。目前美國等少數國家或地區不設增值稅,而是對終端銷售征稅。在采用增值稅的國家中,我國16%的基本稅率處于世界中等水平,略高于亞洲新興市場國家,而低于發達國家。

但是增值稅占比過高反映出我國稅收制度過于依賴商品流轉環節征稅。英國、法國等歐美發達國家雖然增值稅率高,但整體稅收以直接稅為主,因此增值稅總額的比重不大。我國與其他亞洲國家一樣主要依賴間接稅,但是由于我國稅率相比他們較高,因此最終導致我國增值稅占比過高。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

直接稅方面,盡管我國企業所得稅占比雖不高,但與其他國家相比,我國企業所得稅與個人所得稅之比也不低。2017年我國企業所得稅是個人所得稅的2.7倍,這一比例僅低于越南,但是高于同為亞洲國家的日本、韓國、泰國和馬來西亞。而發達國家則主要以個人所得稅為主,企業所得稅一般僅為個人所得稅的20-40%。

因此,我國企業稅收負擔過重主要與我國以間接稅為主的稅收體系相關,同時在主要依靠間接稅的亞洲國家中,我國的企業相關稅率又較高。為了解決企業稅負過重的問題,我們認為需要逐步減少間接稅征收范圍,提高直接稅比重。同時,針對企業的各項稅收,需要適當降低相關稅率。

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3.居民稅負尚可,收入調節欠佳

居民部門是我國稅收收入的另一大來源。其中,個人所得稅是我國居民繳納的最主要稅種,雖然像房產稅、車船稅等財產稅也有居民繳納的部分,但與個稅相比金額較小,對居民總體稅負影響不大。鑒于此,我們對居民稅負的分析主要從個稅的角度來展開。

3.1居民稅負到底重不重?

從宏觀視角來看,我國居民個稅負擔并不算重。16年我國個人所得稅稅收收入占GDP比重僅1.4%,遠低于發達國家水平,甚至低于墨西哥(3.5%)、巴西(2.6%)、智利(1.8%)等新興市場國家。以個稅收入占稅收總收入比重來衡量,我國仍處于偏低水平,16年占比僅為7.7%,不及美國的五分之一,與智利(8.8%)、巴西(8.1%)等新興市場國家較為接近。

姜超:中國宏觀稅負高在哪里從哪里降?

微觀尺度下,居民稅負同樣不算高。15年我國人均個人所得稅收入占人均可支配收入比例約為2.9%,與智利的水平相當,排名遠在發達國家之后,而主要發達國家這一比值均超過10%。

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為何居民稅負看似不重,但實際感受卻并不輕?一方面,我國稅制結構以間接稅為主,雖然看似居民直接稅收負擔不重,但向企業征收的增值稅、消費稅等稅種會有相當一部分最終轉嫁給居民承擔。另一方面,盡管個人所得稅籌集的稅收收入相對有限,17年個稅收入1.2萬億元,排在第四,僅是增值稅收入的1/5,但稅種設置的主要目的應是調節居民間的收入分配,如果收入分配調節效果不佳,勢必使得居民感覺“稅負重”。

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3.2收入分配調節欠佳

那么,個稅調節居民間收入分配的作用究竟發揮得如何呢?

收入差距擴大,個稅增速過快。近兩年來我國居民收入差距在緩慢擴大,基尼系數由15年的0.462上升至16年的0.467,雖然由多方面因素所致,但也從側面反映出個稅對收入分配的調節不力。而更值得注意的是,個稅收入增速快速增長,遠超稅收收入和人均可支配收入增速,17年個人所得稅收入增速高達18.6%,超過人均可支配收入增速的2倍,在我們看來,個人所得稅未能遏制收入擴大的趨勢,反而成了全體居民收入水平提升的阻力!

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為何個稅的調節作用難以得到充分發揮?

一方面,這同我國個稅結構因素有關。我國個人所得稅在征收上對勞動報酬收入課稅較高,而在資本所得方面稅率較低。現行稅法下,我國并未對個人設置資本利得稅種,個人所獲得的資本利得部分計入財產轉讓所得收入,適用20%的比例稅率,而反映勞務報酬的工薪所得,則適用7級超額累進稅率,最高可達45%。橫向比較來看,我國資本利得部分稅收占個稅比重僅6.4%,而如韓國和瑞典均超過10%,美國也達到8.2%的水平,我國同發達國家相比對資本利得課稅比重偏低。

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收入來源結構差異減弱個稅調節效果。不同收入群體在收入來源上存在差異,綜合披露城鎮居民分組收入來源數據的11省市情況來看,高收入群體更加依賴于財產性收入,而低收入群體則依賴工資性收入。16年高收入群體工資性收入占比57%,低于低收入群體約9個百分點,而高收入群體財產凈收入占比高于低收入群體2.4個百分點。因此,在我國個稅對資本利得部分征稅偏低的結構特點下,對財產性收入的課稅不及工資性收入,而高低收入群體收入來源的差異,使得個稅對收入分配差距的調節效應明顯減弱。

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另一方面,個稅調節收入分配機制難以發揮應有作用,還與個稅制度偏僵化存在一定關系。備受關注的個稅起征點自11年從2000元提高到3500元以來,已近七八年未有上調,而即使在此期間內個人實際收入并未增加,在價格因素帶動下的名義收入上升也會提高其適用稅率,增加居民的稅收負擔。此外,分類征收的個稅征收模式僅關注居民的收入水平,而并未考慮到不同納稅主體的實際生活負擔差異,也難以調節居民之間真實的收入差距。

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4.降低稅負,路在何方?

基于前面的分析,我們認為,未來在以下三個領域仍然存在降低稅負的空間:

一是降低非稅負擔。中國狹義宏觀稅負17.5%,考慮非稅收入、基金性收入(主要是賣地收入)后的廣義宏觀稅負達到27.6%,在新興市場國家中均處于較高水平。今年初全國兩會《政府工作報告》中提出,18年要著重抓好9個方面的工作,在“深入推進供給側結構性改革”中就提出,要大幅降低企業非稅負擔,包括進一步清理規范行政事業性收費、調低部分政府性及基金征收標準,并提出全面為市場主體減輕非稅負擔3000億的目標。

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二是降低企業間接稅負。中國稅收中80%來自企業,企業稅費占到利潤的2/3,而企業感覺稅負壓力較重,很大程度上與間接稅占比較高有關。今年初《政府工作報告》中同樣提出,要進一步減輕企業稅負,尤其是改革完善增值稅制度。3月底國務院常務會議也確定將從降低部分行業增值稅率、統一并上調增值稅小規模納稅人標準、進行稅額一次性退還等三個方面深化增值稅改革。我們估算3月底減稅政策將令工業企業增值稅下降2100億元,令工業企業利潤增速提升2.1%。而本周召開的國務院常務會議強調“積極財政政策要更加積極”,并聚焦減稅降費,意味著下半年企業減稅仍然值得期待。

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三是調整居民稅負結構。中國居民稅負整體并不算重,但對勞動報酬收入課稅較高,在資本所得方面稅率較低,這削弱了稅收的收入再分配功能。年初《政府工作報告》中提出,要為企業和個人減稅8000多億元,而6月底《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》提請人大審議,時隔7年個稅起征點再次上調,稅率級距也進一步擴大,同時新增專項附加扣除。我們估算此次個稅改革政策將令居民稅負降低20%左右,助于提振消費、擴大內需。我們認為,在降低居民總稅負的同時,也應調整居民稅負結構,下半年仍然值得期待。

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